□ 經(jīng)濟(jì)日報記者 祝惠春
長期以來，我國證券期貨違法案件呈現(xiàn)出牽涉面廣、專業(yè)性強(qiáng)、耗時長、成本高等特點(diǎn)。“執(zhí)法難”是查處證券期貨違法違規(guī)行為的一大痛點(diǎn)，而相關(guān)受損失投資者更是曠日持久的“求償難”。
日前，國務(wù)院發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》，針對這一痛點(diǎn)和難點(diǎn)，提供了重要制度工具。業(yè)內(nèi)專家表示，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，是提升行政執(zhí)法效能的重要舉措，提供了對投資者及時救濟(jì)的新機(jī)制，有利于保護(hù)投資者，尤其是中小投資者的合法權(quán)益，也給全球金融機(jī)構(gòu)和投資者傳遞了積極信號，標(biāo)志著我國資本市場國際化水平進(jìn)一步提升。
提升行政執(zhí)法效能
行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，是兼具對涉嫌違法當(dāng)事人懲處和對投資者損失賠償?shù)男滦蛨?zhí)法方式。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授葉林接受經(jīng)濟(jì)日報記者采訪表示，當(dāng)事人申請適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，交納承諾金用于合理賠償投資者損失。同時，當(dāng)事人承諾采取其他糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響的具體措施，有利于更好地保護(hù)投資者權(quán)益。
“行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度下的承諾金機(jī)制，豐富了對市場主體違法行為的懲戒樣態(tài)。”葉林告訴記者，其核心是允許涉嫌違法的市場主體主動糾錯，從而節(jié)約執(zhí)法及糾錯成本，也拓寬了市場主體自行消除違法行為后果與影響的渠道，能夠提升其自行糾錯的主觀能動性。有利于實(shí)現(xiàn)市場良性有序發(fā)展和資本市場信用體系建設(shè)。
隨著新證券法及其系列配套制度的修改制定，我國已構(gòu)建起以行政執(zhí)法為重點(diǎn)，行政、民事、刑事手段有機(jī)結(jié)合的三維懲戒網(wǎng)絡(luò)，以提高行政執(zhí)法效能，在有限行政執(zhí)法資源的約束下，查處盡可能多的違法行為，強(qiáng)化監(jiān)管震懾。北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂接受經(jīng)濟(jì)日報記者采訪表示，《辦法》的出臺，是應(yīng)對資本市場違法亂象高發(fā)的客觀需要。目前，證監(jiān)會面臨行政執(zhí)法案件數(shù)量多和查處難度大等問題。一方面，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近4年來證監(jiān)會開展行政執(zhí)法的新增案件數(shù)量一直在高位運(yùn)行，年均超過300件。另一方面，證券期貨違法案件普遍具有隱蔽復(fù)雜、技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，案件數(shù)量多、查處難度大。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度是破解這兩大難題的重要制度工具，部分案件能夠由此獲得更快處理，證監(jiān)會也可將更多執(zhí)法資源投入其他案件，有利于提高行政執(zhí)法效能，實(shí)現(xiàn)整體執(zhí)法效果的最優(yōu)化。
提供及時救濟(jì)新機(jī)制
行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度并非我國首創(chuàng)，是國際上較為成熟的執(zhí)法方式，美國、英國、澳大利亞、德國等國家以及我國香港地區(qū)、臺灣地區(qū)均已建立相關(guān)的制度規(guī)則。
2015年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中國證監(jiān)會開始在證券期貨領(lǐng)域試點(diǎn)行政和解制度，并頒布《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》。
2019年，新修訂的證券法引入行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度。
2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》，在完善資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系的意見中，專門提及要加快制定證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾實(shí)施辦法。
本次國務(wù)院發(fā)布的《辦法》，落實(shí)了中辦、國辦的意見精神，在立足我國國情基礎(chǔ)上，充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化了資本市場基礎(chǔ)制度建設(shè)的時代性和適應(yīng)性。
中國國際金融股份有限公司法律合規(guī)部董事總經(jīng)理周佳興接受記者采訪時表示，傳統(tǒng)路徑下，對于造成投資者損失的證券期貨違法案件，根據(jù)行政處罰法有關(guān)規(guī)定，行政罰沒款直接上繳國庫，無法直接、有針對性地用于賠償相關(guān)受損失投資者。而民事訴訟又面臨舉證難、成本高、時間長等問題，投資者求償渠道往往不順暢，獲得感不足。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度開辟了為投資者提供及時救濟(jì)的新途徑。本次《辦法》對承諾金數(shù)額的確定更加科學(xué)、合理，對承諾金的管理和使用要求更加規(guī)范。承諾金將由承諾金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行專戶管理，按照規(guī)定用于賠償投資者因當(dāng)事人行為所受的損失。
郭靂告訴記者，《辦法》的出臺，是補(bǔ)全投資者多元化救濟(jì)體系，提高投資者救濟(jì)及時性的客觀需要。
目前，我國證券市場中持股市值低于50萬元的中小投資者占比超過97%，為投資者提供更為高效的救濟(jì)渠道和保護(hù)途徑是證券監(jiān)管部門的重要使命之一。相比過去，新證券法實(shí)施后我國投資者保護(hù)制度的效率有了大幅提升，中國版證券集體訴訟、先行賠付、責(zé)令回購等制度已經(jīng)為投資者構(gòu)建起多重救濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。不過適用這些制度仍可能存在兩方面問題。其一，這些制度都需以確認(rèn)違法行為為前提，而證券期貨市場違法行為的隱蔽性、復(fù)雜性、專業(yè)性等特征容易使有的違法行為難以認(rèn)定，因而相應(yīng)的司法、行政程序難以啟動。其二，在一些案件中，即使最終能夠準(zhǔn)確認(rèn)定違法行為，從成功啟動上述制度到投資者實(shí)際獲得賠償可能會曠日持久。
而在行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度下，克服了前述投資者救濟(jì)制度的“短板”，投資者獲得賠償?shù)穆窂礁鼮橹苯雍透咝АＴ诋?dāng)事人簽署并履行承諾認(rèn)可協(xié)議后，投資者可以通過法定程序從當(dāng)事人交納的承諾金中獲得賠償，彌補(bǔ)損失。這對投資者而言，大大降低了維權(quán)的時間和金錢成本，從而形成保護(hù)投資者、維護(hù)良好金融秩序的價值導(dǎo)向，助力我國金融市場繁榮穩(wěn)定。
推進(jìn)市場法治化、國際化
中信證券合規(guī)總監(jiān)張國明接受記者采訪表示，此次《辦法》的出臺，是正式以行政法規(guī)的形式確立我國證券期貨領(lǐng)域的行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度。該制度是兼顧對違法、違規(guī)者進(jìn)行制裁和對利益受損投資者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法方式。
在實(shí)踐中，對于涉嫌違法的上市公司而言，一旦啟動行政執(zhí)法調(diào)查程序，公司聲譽(yù)可能會受損，進(jìn)而引起市場拋售行為，致使股價減損，甚至影響持續(xù)經(jīng)營能力。同時還可能引來眾多民事賠償訴訟糾紛，上市公司一旦陷入此類訴爭之中，往往難以脫身甚至走向衰落。從中介機(jī)構(gòu)視角看，可能危及其經(jīng)營管理能力和市場競爭力。
而行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的創(chuàng)設(shè)，以上市公司或中介機(jī)構(gòu)等市場主體自愿、主動賠償涉嫌違法行為所致的投資者損失為主要路徑，在一定程度上弱化了長期的行政調(diào)查可能給市場主體經(jīng)營帶來的負(fù)面影響，能及時恢復(fù)市場秩序，穩(wěn)定社會秩序。
對于整個市場而言，能夠及時化解社會矛盾，使投資者回歸理性，穩(wěn)定市場預(yù)期，確保證券期貨市場平穩(wěn)、高效運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)多贏。此次《辦法》在立足我國國情、市情的基礎(chǔ)上，充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過明確基本流程、嚴(yán)格限定適用范圍、健全監(jiān)督制約機(jī)制，確保制度公開公平公正實(shí)施，有利于逐步完善既遵循國際市場慣例又具有中國特色的資本市場法治體系，也有力促進(jìn)了資本市場國際化水平的提升。